Учебник
Рассылка
Курс лекций
Статьи
Программы
Ссылки

Информационные технологии

Инф. системы
Технология .Net
Модель города
Книги и статьи
ЭРА

Интересное

Психология
Философия
Фантастика
Помощь студенту
Гостевая книга
Ссылки

Форум

1.3 Анализ жилищно-коммунальной сферы

1.3.1 Современное состояние жилищно-коммунальной сферы

Жилищный фонд России превышает 2,6 млрд кв. м общей площади. В среднем на одного россиянина приходится 18,9 кв. м общей площади. Свыше 20% городского жилищного фонда неблагоустроенно, а в малых городах каждый второй дом не имеет инженерного обеспечения. Более 290 млн кв. м (11%) жилищного фонда нуждаются в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир в отдельные, 250 млн кв. м (9%) — в реконструкции. Из года в год увеличивается подлежащий сносу ветхий и аварийный фонд с износом более 60%. Только за последние годы по ветхости выбыло свыше 40 млн кв. м. В ветхом фонде продолжают проживать 2 млн человек.

В жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) заняты более 4,2 млн человек, которые в 2000 г. оказали услуг на 395 млрд рублей, в том числе населению - на 297 млрд (в 1997 г. - на 234 млрд). ЖКХ — это более 52 тыс. предприятий, каждое пятое из них — государственное или муниципальное. Стоимость основных фондов отрасли — 580 млрд рублей (25–30% основных фондов страны). Их износ достиг в среднем по России 48–60%.

Коммунальная энергетика потребляет более 20% электрической и 45% тепловой энергии, производимых в России. Дефицит мощностей источников тепловой энергии составляет свыше 13 тыс. Гкал · час.

Более чем в 100 крупных городах вода подается в дома по графику, при этом 25% ее теряется, а более 40% не соответствует требованиям санитарного надзора. Дефицит мощностей водопроводов превышает 10 млн куб. м, или 15% всех установленных.

По данным Госстроя [21], физический износ водопроводных сетей достиг 54,2%, объектов теплоснабжения — 56,7, электроснабжения — 68, а в целом инженерных коммуникаций — 60%. Срочной модернизации требуют 7% тепловых сетей и 16% водопроводных. Суммарные потери в тепловых сетях, в том числе из-за износа труб, достигают 30% произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65–68 млн т условного топлива в год.

Количество аварий на 100 км инженерных сетей увеличилось с 15–20 в середине 90-х годов до 70 на сетях водоснабжения и канализации и до 200 аварий на сетях теплоснабжения (в Европе — в среднем 3) в 2000 г. В прошлом году произошло 77 крупных аварий в 40 регионах - почти на треть больше, чем годом ранее. Ситуация обострилась не только в Приморье, но и в Красноярском крае, Бурятии, Новосибирской, Архангельской, Калининградской и других областях. В одних областях трубы лопаются из-за изношенности, в других — еще и по причине отключения тепла. В сложившихся условиях вполне реален крупномасштабный инфраструктурный кризис, связанный с массовыми авариями на объектах ЖКХ.

В городах через коммунальные системы канализации очищается до установленных нормативов только 30% стоков. Дефицит мощностей канализационных сетей составляет 9 млн куб. м в сутки (16,5%), капитального ремонта требуют 17% сетей, а денег на эти цели практически не выделяется.

По оценкам Госстроя, обнародованным в начале 2001 г., на модернизацию сетевого тепло- и водоснабжения требуется 136 млрд рублей, генерирующих мощностей — около 162,7 млрд, водоснабжения и канализации — 135 млрд.

Упадок отрасли спровоцирован нехваткой средств, плохой ее организацией и устаревшей структурой, которые мало изменились с советских времен. Планово-распределительные отношения в жилищной сфере дискредитировали себя еще в те времена. Бюджетное дотирование ЖКХ было связано с ростом подавленной инфляции и политикой удешевления стоимости строительства, что вело к увеличению расходов на эксплуатацию (для справки: на эксплуатацию и содержание дома на протяжении 50 и более лет приходится 95% совокупных затрат, а на его строительство — лишь 5%).

ЖКХ было и остается самым разорительным иждивенцем страны. На дотации отрасли из федерального и местных бюджетов в 1987–1990 гг. уходило 1,1–1,3% ВВП, в 1996 г. - 3–4, в 1997 г. — 6, в 2000 г. — 7%, что превысило совокупные расходы на национальную оборону и правоохранительные органы, тем более на образование и здравоохранение. Из 297 млрд рублей услуг, оказанных населению в 2000 г., 118,5 млрд (40%) оплатили граждане, 117,5 млрд (39,5%) было компенсировано дотациями, поступающими из бюджетов разных уровней. Из-за отсрочек платежей и задержек зарплат бюджеты недоплатили примерно 61 млрд рублей (20,5%). Отрасль задолжала 245 млрд рублей, при этом ей должны потребители 168 млрд. Большинство объектов ЖКХ находится на грани банкротства.

На дотирование ЖКХ уходит от 40 до 80% средств местных бюджетов и значительная доля бюджетов субъектов Федерации. Это ведет к тому, что иногда строить жилье городам невыгодно, поскольку каждый введенный в эксплуатацию жилой дом или социальный объект ложится дополнительной нагрузкой на местный бюджет, в свою очередь, требуя дотаций, что способствует обострению бюджетного кризиса.

С введением второй части Налогового кодекса изменились возможности регионов в финансировании ЖКХ. Отменены налоги с оборота (предприятия платили их со своей выручки, независимо от того, получена прибыль или нет), в том числе 1,5% выручки, направлявшиеся на финансирование ЖКХ. Взамен введен дополнительный местный налог на прибыль в размере 5% на финансирование этой сферы. Губернаторы слабо верят, что доходов в казне прибавится, зная, что предприятия привыкли работать в убыток или просто не показывать прибыль.

На дополнительные деньги, видимо, могут рассчитывать 14–15 регионов. Речь идет о кредите Всемирного банка на замену систем теплоснабжения (85 млн долларов), а также водоснабжения и канализации (122,5 млн долларов). Правда, это лишь 10% требуемых на данные цели средств. Кредит будет выдан на льготных условиях — на 17 лет без выплат по процентам в течение первых пяти лет. Первая порция денег пойдет на замену изношенных насосов, модернизацию системы очистки сточных вод, ремонт водопровода и очистку воды в зонах водозабора. Вторая — на реформу системы управления и повышение ее эффективности в городских службах водоснабжения.

Получить займы будет непросто. Для этого регионы-получатели кредита обязаны привести свои коммунальные сферы в соответствие с федеральными стандартами, заключить договоры субзайма с Минфином и т. п. Кроме того, не исключено, что значительная часть кредита, как водится, пойдет не в реальный сектор, а на услуги различных консультантов, судя по тому, что кредит нацелен на «организационно-технические и коммерческие реформы в целях совершенствования работы систем и повышение качества».

Местные бюджеты, как правило, перечисляют лишь около половины положенного, а задолженность в лучшем случае покрывают взаимозачетами. Особенно плохо обстоят дела с финансированием ведомственного жилья. У предприятий нет средств, чтобы содержать его даже на том уровне, на котором поддерживается муниципальное жилье. Чтобы освободить предприятия от несвойственных им функций и расходов, сделать их более конкурентоспособными, ведомственное жилье передается муниципалитетам. Его доля сократилась за 1990–1998 гг. с 42 до 6%.

Не менее важная проблема — перекрестное субсидирование, позволяющее наряду с прямыми выплатами из бюджета держать жилищно-коммунальные платежи на достаточно низком уровне. Вклад предприятий за счет перекрестного субсидирования в содержание ЖКХ составлял в 1990 г. 30% всех платежей, в 1995 г. и 1997 г. — по 40, 1999 г. — 22%.

При перекрестном субсидировании тарифы на электроэнергию и теплоснабжение для населения устанавливаются в несколько раз ниже, чем для предприятий (своеобразный скрытый налог на них). Так, в Москве в 1992 г., накануне реформы ЖКХ, тарифы на воду для промышленных потребителей в 87 раз превышали тарифы для населения. К 1996 г. разница уменьшилась до 9 раз, но и эти тарифы втрое превышали экономически обоснованные. Аналогичной была ситуация в Волгограде и других промышленных городах, в Ленинградской, Курской и Белгородской областях. В Карелии тарифы для предприятий уже установлены на уровне экономически обоснованных или близки к ним. На начало 2001 г. разница в тарифах для промышленных предприятий и населения в целом по России составляла на отопление 1,25 раза, на снабжение горячей водой — 1,1, на снабжение холодной водой — 2,1, на канализацию — 2, на электроэнергию — 1,3 раза.

В планово-распределительной системе, когда плата за энергоресурсы была незначительной, а большинство предприятий существовало безбедно, это никого особенно не тревожило. Сегодня ситуация изменилась. Цены на энергоресурсы у нас приблизились к мировым, а тарифы для предприятий превысили мировые. Положение усугубляется тем, что энергозатраты отечественных предприятий в 3 раза выше зарубежных, соответственно и цены на аналогичную продукцию значительно больше. Поэтому предприятиям, даже выпускающим качественную продукцию, трудно удержаться на рынке. Отказ от перекрестного субсидирования — основа для снижения тарифов для предприятий.

Наиболее надежным поставщиком денег (к тому же наличных) в данную сферу продолжает оставаться население, хотя свыше 40% граждан числятся в должниках. Вокруг возможностей и направлений укрепления этого источника многие годы ведутся бурные споры, предлагаются те или иные варианты жилищно-коммунальной реформы.

Наша страна, мечтающая о процветании, на протяжении 10 лет пусть непоследовательно, но все-таки продвигающаяся к нормальной экономике, до сих пор практически не приступала к решению важнейшей проблемы — налаживанию нормального быта россиян. Изношенные дома, старые протекающие трубы, отсутствие газа и электричества во многих районах — позор нации.

Все проблемы жилищно-коммунального хозяйства можно структурировать по трем основным аспектам:

·        государственный аспект: убыточность функционирования отрасли для государства, необходимость осуществления значительных дотаций из федерального и местных бюджетов, составляющих 7-10% от ВВП страны;

·        социальный аспект: рост тарифов без учета динамики доходов населения и как следствие снижение жизненного уровня населения и рост неплатежей; изношенность жилищного фонда и инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства; низкий уровень обеспеченности населения жильем, доступности приобретения жилья и условий проживания;

·        отраслевой аспект: неэффективность функционирования самой отрасли, необоснованно завышенные тарифы на жилищно-коммунальные услуги; аварийность жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры; слабо выраженные рыночные механизмы при оказании коммунальных услуг населению.

Таким образом, на первый план выходит проблема реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Реформа должна включать не только изменение тарифной политики для населения, но и структурную перестройку отрасли, изменение отношений между участниками взаимодействия по поводу жилищно-коммунального хозяйства. Ниже приведен анализ проводимой в настоящее время реформы жилищно-коммунального хозяйства и основные положения Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы.

1.3.2 Реформа жилищно-коммунальной сферы

Осуществляемая реформа жилищно-коммунального хозяйства является одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в Российской Федерации. Из вопроса “местного значения” реформа жилищно-коммунального хозяйства превратилась в ключевой вопрос государственной социально-экономической политики, без решения которого успешное преодоление бюджетного кризиса является проблематичным.

Одобренная Указом Президента Российской Федерации “Концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации” определяет цели, задачи, основные принципы и параметры преобразований в этом секторе экономики. При этом, основная нагрузка по практической реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства лежит на органах местного самоуправления.

Вопрос о необходимости проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства приобрел актуальность в начале 90-х годов. Подавляющее господство государственной собственности, высокая централизация управления, искусственная монополизация и значительная дотационность этой сферы сформировали искаженную мотивацию поведения всех субъектов взаимоотношений и обусловили общую неэффективность функционирования жилищно-коммунальной сферы.

Так называемый “затратный механизм”, доминировавший в этой сфере, являлся характерной чертой всей экономики страны того периода, что объективно должно было предполагать использование для реформирования жилищно-коммунального хозяйства тех же механизмов, что и в любом другом секторе экономики. Однако, подходы к реформированию этой сферы оказались принципиально иными, что во многом определило характер проблем и процессов, свойственных современному этапу реформы ЖКХ.

Принятие Верховным Советом Российской Федерации в 1991 г. Постановления № 3010 создало условия для осуществления процесса передачи в муниципальную собственность государственного и ведомственного жилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных организаций, находившихся ранее в ведении местных Советов и приватизируемых предприятий. Таким образом создавалась материально-техническая основа для управления жилым фондом на муниципальном уровне. Взамен существовавшей ранее ведомственной управленческой вертикали формировалась децентрализованная муниципальная система управления жилищно-коммунальным хозяйством, характеризующаяся многообразием вариантов в зависимости от специфики территорий и местных условий.

Характер дальнейших процессов в преобразовании системы отношений в жилищно-коммунальной сфере во многом определился принятым в то время порядком приватизации жилья. За первые пять лет реформы ЖКХ в результате политики приватизации гражданами жилого фонда сформировался вторичный рынок жилья. По данным Госстроя России доля частного жилого фонда увеличилась с 30% в 1991г. до 52% в 1996 г. В собственность граждан было передано 36,8% всего государственного и муниципального жилого фонда России, подлежащего приватизации.

Сегодня очевидно, что принцип добровольной, бесплатной и неограниченной во времени приватизации жилья не привел к формированию в России класса собственников-домовладельцев, способных стать движущей силой реформы ЖКХ. Собственники приватизированных квартир не обязаны были брать на себя какие-либо обязательства по управлению жилыми зданиями. В результате, процесс преобразования отношений собственности в жилищной сфере сдерживался отсутствием у жителей стимулов для приватизации собственных квартир (кроме случаев, связанных с необходимостью продажи, обмена или наследования жилья), а также нежеланием владельцев приватизированных квартир (при отсутствии у многих из них реальных возможностей для выполнения этих функций) брать на себя ответственность по содержанию мест общего пользования своих домов. Подавляющее большинство зданий до сих пор находится в муниципальной собственности, даже если значительная часть квартир в них приватизирована.

В итоге, избранная модель приватизации жилья сформировала лишь вторичный рынок квартир, но совершенно не затронула проблему формирования рынка жилищно-коммунальных услуг и не повлияла на совершенствование механизмов управления и обслуживания жилого фонда.

В начале 90-х годов тарифы на жилищно-коммунальные услуги поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались государством на 90%. Квартирная плата, включающая платежи граждан за коммунальные услуги, составляла около 2,5% среднего дохода семьи рабочего и служащего, что рассматривалось государством и обществом как одно из важнейших социальных завоеваний. При проведении масштабной либерализации цен в 1992 году было принято решение не затрагивать уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Сегодня, по прошествии пяти лет, некоторые эксперты считают, что был упущен весьма благоприятный момент для формирования механизмов финансирования ЖКХ за счет потребителей и появления мотивации для быстрых и эффективных институциональных изменений с этой сфере. Однако, тогда было принято по-своему обоснованное решение о приспособлении уровня тарифов для частных лиц к динамике роста доходов населения, призванное смягчить резко возросшую нагрузку на семейные бюджеты, вызванную либерализацией цен.

Со вступлением в силу в конце 1992 года Закона Российской Федерации “Об основах федеральной жилищной политики” и принятием в 1993 г. ряда нормативно-правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, сложились основные концептуальные подходы к реформированию жилищно-коммунального хозяйства, сохранившиеся практически без изменений вплоть до сегодняшнего дня.

В области оплаты жилья и коммунальных услуг была принята стратегия ее постепенного повышения. К 1998 г. предполагалось довести до 100% уровень покрытия затрат на содержание ЖКХ за счет жителей, развивая одновременно систему социальной поддержки малообеспеченных слоев населения путем предоставления им бюджетных субсидий адресного характера на основе добровольно-заявительного механизма их назначения. В качестве критерия должна была использоваться нормативно установленная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в семейном бюджете и социальная норма площади жилья, установленная для каждого региона.

В области институциональных преобразований концепция реформ предполагала децентрализацию и упрощение структуры управления ЖКХ в основном путем разделения функций заказчика и подрядчика. В условиях медленного преобразования реальных отношений собственности в этой сфере, службы заказчика должны были представлять интересы жильцов муниципального жилого фонда во взаимоотношениях с подрядчиками. Главной целью подобных преобразований являлось снижение затрат при одновременном повышении качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, чему должен был способствовать принцип конкурсного отбора подрядчиков в тех сферах, где объективно возможна демонополизация (прежде всего, в обслуживании жилого фонда). Вопросы регулирования деятельности локальных естественных монополий на первом этапе развития не получили, в том числе по причине отсутствия необходимой нормативно-правовой основы для решения данной задачи.

Опыт последних лет преобразования жилищно-коммунальной сферы (1994-1996 гг.) позволяет оценить исходные позиции, с которых начинается движение на втором этапе реформы (с 1997 г.), а также определить круг проблем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, осложняющих решение задачи повышения эффективности функционирования жилищно-коммунальной сферы.

На первом этапе реформы предполагалось, что необходимые институциональные преобразования должны происходить по инициативе местных властей, вынужденных действовать самостоятельно под давлением бюджетных ограничений. В итоге, среди российских городов к настоящему времени произошла сильная дифференциация по темпам, направлениям и масштабу жилищно-коммунальных реформ. В разных городах сформировались совершенно различные принципы и структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Значительную роль в этом процессе сыграл субъективный фактор – уровень понимания важности проблемы главами муниципальных образований, а также наличие с их стороны “доброй воли” или определенных политических интересов (сравнение показателей функционирования ЖКХ в городах, имеющих схожие объективные условия для проведения преобразований, но сильно различающихся по их результатам, позволяют сделать подобный вывод).

Процесс перехода на новые формы управления по различным регионам происходил в последние годы крайне неравномерно. В условиях отсутствия “директивных указаний”, муниципальные власти некоторых городов сохранили систему организации ЖКХ в неизменном виде. В ряде случаев по причине неполного или одностороннего восприятия предложенных центром направлений реформирования результаты преобразований в итоге вступали в противоречие с принципами реформы, хотя используемые методы формально соответствовали рекомендациям.

Например, по данным Госстроя России службы заказчика сегодня созданы в более чем половине субъектов Российской Федерации. Эти службы не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. Региональные и местные руководители часто ссылаются на непонимание ими роли этих организаций в новой системе правоотношений в жилищно-коммунальной сфере. К объективным причинам неэффективной работы служб заказчика следует также отнести отсутствие необходимой квалификации сотрудников жилкомхоза и опыта работы в рыночных условиях.

В некоторых регионах функции службы заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные предприятия, что на практике приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика.

Нередки случаи, когда многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают в роли единого генерального подрядчика, получая от органа местного самоуправления муниципальный заказ на весь комплекс работ, сохраняя тем самым свое монопольное положение по управлению жилищно-коммунальной сферой в населенном пункте. Если кроме генподрядчика создаются еще и специальные муниципальные учреждения или предприятия, которые получают деньги из бюджета за размещение муниципального заказа на выполнение жилищно-коммунальных услуг и, по существу, являются лишь посредниками между муниципалитетом и подрядчиком, то стоимость жилищно-коммунальной продукции и услуг еще более возрастает.

Последний вариант дискредитирует здравую идею о необходимости внедрения системы муниципального заказа как эффективной схемы расходования бюджетных средств.

Нарушение принципа рыночных отношений зачастую проявляется в формальном подходе к процедуре заключения договоров, что исключает возможность объективного контроля за выполнением договорных обязательств как со стороны жителей, так и со стороны органов местного самоуправления. Это также приводит к увеличению затрат на содержание ЖКХ за счет завышения себестоимости и тарифов, лишает потребителей услуг и муниципального заказчика (органы местного самоуправления) возможности применения экономических санкций к виновникам приписок. Слабая содержательная и правовая проработка договоров, отсутствие в них критериев и мер ответственности сторон, приводит к сохранению на практике прежних административных методов управления, преобладанию волевых решений над экономической целесообразностью. Из-за нечеткого определения обязанностей сторон, условий финансирования и границ обслуживания между участниками договора часто возникают конфликтные ситуации.

Между тем, совершенствование договорных отношений, предусматривающее процедуру анализа исполнения договоров, реальную оценку объемов предоставляемых бюджету услуг, анализ тарифов и себестоимости предоставляемых услуг, возможность контроля за выполнением договорных обязательств как со стороны жителей, так и со стороны органов местного самоуправления и другие меры - является действенным механизмом снижения затрат на содержание ЖКХ и повышения качества жилищно-коммунальных услуг.

Во многих городах оптимальная организация служб заказчика и грамотное использование практики договорных отношений дают возможность органам местного самоуправления непосредственно влиять с помощью экономических механизмов на качество жилищно-коммунального обслуживания населения, а также эффективно осуществлять сбор платежей. Подобный опыт имеется в г. Новгороде, г. Рязани, г. Угличе Ярославской обл., г.Ишиме Тюменской обл., г. Боровичи Новгородской обл., г. Невинномысске и г. Буденовске Ставропольского края, г. Северске Томской обл. и других городах. При этом, для малого и большого города управленческие задачи и формы их реализации могут сильно отличаться.

В некоторых городах успешно проводятся конкурсы на обслуживание жилья. Например, в Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других городах на конкурсной основе обслуживается от 8 до 25% муниципального жилого фонда.

Тем не менее, по оценкам Госстроя и ряда независимых экспертов, сегодня все еще мало городов, опыт которых свидетельствовал бы о всесторонней, комплексной реализации реформы. Поэтому особую актуальность приобретает задача организации мониторинга хода реформы на федеральном уровне, активизации усилий “центра” и субъектов Российской Федерации по методическому обеспечению органов местного самоуправления, обобщению и распространению опыта городов, имеющих успехи в решении тех или иных задач.

Опыт “городов-лидеров” ценен еще и потому, что опровергает существовавшие ранее опасения, связанные с практической возможностью осуществления отдельных направлений реформы.

Так, например, не подтвердилось предположение, что внедрение конкуренции в сфере обслуживания жилья бесперспективно по причине отсутствия у частных фирм интереса к работе в этом секторе городской экономики. Напротив, при отсутствии дискриминации “частников”, приватизированные и частные фирмы охотно берутся за подряды, обслуживая на конкурсной основе в некоторых городах до 20% муниципального жилья. Поскольку в многих населенных пунктах местный бюджет является для значительной части жителей чуть ли не единственным источником благосостояния и занятости, а получение муниципального заказа при высоких гарантиях его исполнения со стороны местных властей относит этот вид деятельности к разряду наименее рискованных - муниципальные власти этих городов стимулируя конкуренцию на рынке оказания жилищно-коммунальных услуг начинают отказываться от широко распространенной практики предоставления льгот по муниципальному заказу, и тем самым экономят бюджетные средства.

В тех городах, где процесс создания товариществ собственников жилья находит поддержку со стороны городской администрации, развитие идет достаточно динамично. Оказываемая населению помощь в организации подготовки управляющих домами, упрощение процедуры регистрации товариществ, а также обязательство муниципалитетов осуществить ремонт дома до передачи его на баланс жителям (подобная программа реализуется в г. Новгороде), стимулирует граждан к объединению усилий в рамках товариществ собственников жилья.

А вот опыт некоторых городов, решившихся на достаточно значительный рост тарифов по оплате коммунальных платежей, подтвердил опасения о неизбежном взрыве социального недовольства населения, но лишь отчасти. Помимо неудачного опыта (наглядный пример - массовые демонстрации протеста после повышения тарифов в Санкт-Петербурге), на этом направлении реформы имеются и положительные результаты (города Череповец, Петрозаводск, Оренбург, Новгород и др.). Очевидно, что степень проявления социального протеста граждан при повышении тарифов напрямую зависит от эффективности информационно-разъяснительной работы городских властей среди населения и уровня народного доверия к руководителю муниципального образования и органам местного самоуправления.

Для муниципальных властей, как правило, наиболее серьезным последствием повышения тарифов для населения являются не пикеты протеста, а неизбежный рост неплатежей. И для многих руководителей муниципальных образований, избранных на этот пост населением, эта проблема становится весьма серьезным аргументом против очередного повышения тарифов. Результаты всероссийских опросов, проведенных Фондом “Общественное мнение” в мае и июле 1997 г., показывают, что даже нынешний уровень оплаты коммунальных услуг значительная часть населения (около 40% опрошенных) считают для себя чрезвычайно большим и находящимся уже на грани их финансовых возможностей. Лишь 4% опрошенных считают размер коммунальных платежей низким по отношению к своему доходу и могли бы платить больше за лучшее качество коммунальных услуг.

Поэтому неудивительно, что уровень неплатежей населения составляет сегодня 20-25% (для промышленных предприятий и организаций бюджетной сферы этот показатель значительно выше – 60% и 80-90% соответственно). Однако, опыт городов, уделяющих проблеме ликвидации задолженности большое внимание, показывает, что сокращение их до уровня 16% (Оренбург) и даже 10% (Новгород) вполне реально.

Имеющийся опыт показывает, что намеренное сдерживание местными властями роста тарифов на жилье и коммунальные услуги при сохранении затратного принципа финансирования ЖКХ, в условиях недостатка бюджетных средств и увеличения доли неплатежей - на практике приводит лишь к ухудшению качества услуг. Более того, подобная практика все равно рано или поздно (например, по мере разрастания кризиса местного бюджета, или из-за отсутствия средств на модернизацию городской инфраструктуры) приведет к очередному, но уже “обвальному” росту тарифов. Понятно, что в условиях низкого уровня жизни населения одномоментный значительный рост платежей за жилищно-коммунальные услуги лишь увеличивает вероятность проявления социального протеста.

Серьезная подготовительная работа в сочетании с продуманным и хорошо организованным механизмом социальной защиты населения, а также эффективными усилиями по снижению неоправданных затрат предприятий-монополистов и совершенствованию тарифной политики, позволяют относительно безболезненно осуществить процесс повышения коммунальных платежей.

В оценке итогов первого этапа реформы рабочая группа Комиссии по социально-экономическим проблемам муниципальных образований пришла к следующим принципиальным выводам:

 Среди российских городов к настоящему времени существует значительная дифференциация по темпам, направлениям и масштабу жилищно-коммунальной реформы. В разных городах сформировались совершенно различные принципы и структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Значительную роль в этом процессе сыграл субъективный фактор – уровень понимания важности проблемы главами муниципальных образований, а также наличие с их стороны “доброй воли” или определенных политических интересов.

 Опыт последних лет реализации реформы ЖКХ на региональном и муниципальном уровнях свидетельствует, что несмотря на определенные успехи “городов-лидеров”, в целом по России ожидаемого эффекта реализация реформы пока не принесла. Внедрение запланированных ранее мероприятий по реализации реформы, сводимых в основном к институциональным преобразованиям, не дало ожидаемого финансового эффекта. По-прежнему велика бюджетная нагрузка на содержание ЖКХ, эффективность механизмов управления сохраняется на низком уровне, практика ценообразования по-прежнему исходит из затратного принципа формирования себестоимости продукции и услуг, качество предоставляемых услуг оставляет желать лучшего, а состояние жилого фонда и инженерных коммуникаций ухудшается год от года.

Ситуация усугубляется тем, что в настоящее время из-за развития бюджетного кризиса, ощущается острая нехватка средств, необходимых для поддержания финансирования ЖКХ на прежнем уровне. Таким образом, ресурс относительной устойчивости системы, позволявший осуществлять стратегию ее постепенного преобразования, неуклонно снижается. Чрезвычайно актуальной становится задача интенсификации хода реформы и повышения ее результативности.

Из вопроса “местного значения” реформа ЖКХ превратилась в ключевой вопрос государственной социально-экономической политики, требующей комплексного системного подхода при ее реализации и управления процессом реформы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Таким образом, крайне актуальной становится информационно-аналитическая поддержка федеральных, региональных и муниципальных органов власти при принятии управленческих решений в области жилищно-коммунального хозяйства. Разрабатываемая компьютерная модель жилищно-коммунальной сферы позволит заранее оценивать последствия принимаемых решений, сравнивать альтернативные варианты и прогнозировать будущее состояние городской системы в части жилищно-коммунального хозяйства.

Можно сказать, что в настоящее время реформирование жилищно-коммунального хозяйства переходит в новую стадию. Проблема была осознана на федеральном уровне, что послужило толчком к разработке федеральной целевой программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Для более глубокого понимания сути проводимой в настоящее время реформы в ниже приведены основные положения Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы (далее Программа).

Основной целью Программы является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

Для достижения этой цели в рамках Программы предусматривается решение следующих основных задач:

• в области жилищно-коммунального хозяйства — обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и усиление адресной социальной поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;
• в области обеспечения доступности жилья — развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность жилья для граждан с достаточной платежеспособностью, а также поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств местных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов;
• в области жилищного строительства — обеспечение роста темпов жилищного строительства и реконструкции жилья, приведение его структуры и технических характеристик в соответствие со спросом и потребностями населения, повышение качества и эффективности жилищного строительства;
• в части выполнения текущих обязательств государства по обеспечению жильем граждан — обеспечение жильем в наиболее эффективной форме за счет средств федерального бюджета отдельных категорий граждан, определенных законодательством Российской Федерации, в соответствии с объемом государственных обязательств.

После реализации всех мероприятий Программы ожидаются следующие конечные результаты:

1. Улучшение жилищных условий населения страны;
2. Доступность приобретения жилья, при которой средняя стоимость стандартной квартиры 54 кв м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года
3. Сокращение к 2010 году времени ожидания в очереди на полчение социального жилья малоимущими гражданами с 15-20 лет до 5-7 лет.
4. Рост объемов вновь вводимого и реконструируемого жилья не менее, чем на 3-5% в год
5. Адресность поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;
6. Повышение качества коммунальных услуг, безопасности и комфортности проживания в жилищах (снижение уровня износа основных фондов жилищно-коммунального хозяйства с 60% в 2001 году до 30% в 2010 году)

Ожидается, что реализация Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы обеспечит улучшение жилищных условий населения, совершенствование жилищного законодательства России, создаст условия для улучшения демографической ситуации в стране и снижения социальной напряженности в обществе, а также для устойчивого и самостоятельного развития всех муниципальных образований.

Система индикаторов оценки реализации Программы

Ниже в таб.1.1 приведен перечень основных индикаторов, по которым предполагается оценивать эффективность реализации Программы:

Таблица 1.1. Основные индикаторы ФЦП Программы «Жилище»

Разрабатываемый модельный комплекс жилищно-коммунальной сферы должен давать возможность прогнозирования этих показателей или им подобных. При разработке модельного комплекса необходимо учитывать положения Федеральной целевой программы «Жилище». Федеральные стандарты, приведенные в Программе являются ограничениями или ориентирами для местных органов власти при выработке жилищной политики на территории. Основной целью дипломной работы является разработка модельного комплекса, с помощью которого можно было бы анализировать различные стратегии реформирования отрасли, оценивать последствия реализации Программы и других управленческих решений в жилищно-коммунальной сфере.

Таким образом, анализ задач, обсуждаемых в ходе проводимой на федеральном и региональном уровне реформы жилищно-коммунального хозяйства позволил сформулировать основные функциональные требования к модельному комплексу:

• оценка состояния жилого фонда с детализацией по степени износа, оценка среднего износа жилого фонда в целом по городу;
• оценка состояния жилого фонда с детализацией по категории: элитное жилье, простое жилье; анализ стратегии строительства элитного жилья; прогнозирование доходов в бюджет от продажи жилого фонда каждой категории;
• оценка состояния жилого фонда с детализацией по форме собственности: муниципальное и немуниципальное жилье;
• прогнозирование обеспеченности населения жильем с учетом доступности приобретения жилья и условий проживания.
• оценка доступности приобретения жилья для бедных семей и семей среднего класса, а также в целом по городу;
• оценка экономической эффективности жилищно-коммунального хозяйства;
• прогнозирование доходной и планирование расходной части местного бюджета с ориентацией на жилищно-коммунальную сферу: расходы в части жилого фонда (строительство, капремонт и содержание), на дотации предприятиям отрасли, на субсидии населению на приобретение жилья;
• прогноз численности и структуры населения по классу с учетом рождаемости, смертности и миграции населения;
• оценка обеспеченности населения ресурсом «тепло и горячая вода»; планирование средств на строительство, капремонт и содержание инфраструктуры для данного ресурса;
• оценка экономической активности предприятий, анализ структуры предприятий с выделением строительных и обслуживающих предприятий;
• выработка тарифной политики с учетом дифференциации тарифов для богатых семей;
• оценка доли квартплаты в совокупном доходе семьи; прогнозирование уровня неплатежей населения; оценка доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг; разработка нормативов по жилищно-коммунальной сфере.

Таким образом, разработка модельного комплекса даст позволит решать поставленные задачи на компьютерной модели с учетом краткосрочной и долгосрочной перспективы, вырабатывать эффективные стратегии социально-экономического развития за счет выбора финансовых, экономических и других регуляторов для обеспечения роста уровня жизни населения и устойчивого развития города в целом.

<< Предыдущая глава | Содержание | Следующая глава >>